11.6: Законодавчий процес

Цілі навчання

До кінця цього розділу ви зможете:

• Поясніть кроки в класичній діаграмі законопроекту
• Охарактеризуйте сучасні законодавчі процеси, які певним чином змінюють класичний процес

Сухий опис функції керівництва конгресу та багатьох комітетів та підкомітетів у Конгресі може припустити, що розробка та внесення змін до законодавства - це тонко налаштований процес, який став все більш вдосконаленим протягом останніх кількох століть. Однак насправді комітети швидше вбивають законодавство, ніж його приймають. І останні кілька десятиліть спостерігали кардинальну трансформацію в тому, як Конгрес веде бізнес. Творчі інтерпретації правил і статуй перетворили невеликі лазівки у великі шлюзи, через які зараз робиться багато роботи конгресу. У цьому розділі ми розглянемо як традиційний законодавчий шлях, за яким законопроект стає законом, так і сучасне втілення процесу. Також дізнаємося, як і чому відбулася трансформація.

КЛАСИЧНИЙ ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Традиційний процес, за допомогою якого законопроект стає законом, називається класичним законодавчим процесом. По-перше, має бути розроблено законодавство. Теоретично це може зробити кожен бажаючий. Значно успішне законодавство було спочатку розроблено тим, хто не є членом Конгресу, наприклад, аналітичним центром або адвокаційною групою, або президентом. Однак Конгрес не зобов'язаний читати або вводити це законодавство, і лише законопроект, внесений членом Конгресу, може сподіватися стати законом. Навіть президент повинен покладатися на законодавців, щоб представити свій законодавчий порядок денний.

Технічно, законопроекти, які підвищують дохід, як податкові рахунки, повинні починатися в палаті. Цей виняток закодовано в Конституції в статті I, розділ 7, де зазначено: «Усі законопроекти щодо підвищення доходів походять від Палати представників; але Сенат може запропонувати або погоджуватися з поправками, як щодо інших законопроектів». Проте, незважаючи на, здавалося б, чітку мову Конституції, Конгрес знайшов способи обійти це правило.

Однак після того, як законодавство було запропоновано, керівництво більшості консультується з парламентарем щодо того, до якого комітету його відправити. У кожній палаті є парламентарій, радник, як правило, підготовлений юрист, який вивчив довгі і складні правила палати. Хоча Конгрес зазвичай дотримується порад своїх парламентарів, він не зобов'язаний, і парламентарій не має повноважень виконувати своє тлумачення правил. Після того, як комітет був обраний, голова комітету має право переміщати законопроект через процес комітету, як він вважає за потрібне. Це іноді означає, що голова передаватиме законопроект до одного з підкомітетів комітету.

Будь то на повному рівні комітету або в одному з підкомітетів, наступним кроком, як правило, є проведення слухання щодо законопроекту. Якщо крісло вирішить не проводити слухання, це рівносильно вбивству законопроекту в комітеті. Слухання дає можливість комітету заслухати та оцінити експертні висновки щодо законопроекту або його аспектів. Експерти, як правило, включають посадових осіб агентства, які б відповідали за виконання законопроекту, спонсори законопроекту від Конгресу та галузеві лобісти, групи інтересів та академічні експерти з різних відповідних областей. Як правило, комітет також приймає письмові заяви громадськості щодо відповідного законопроекту. Для багатьох законопроектів процес слухання може бути дуже рутинним і простим.

Після завершення слухань законопроект переходить на стадію розмітки. Це, по суті, процес внесення змін та голосування. Зрештою, з поправками або без них буде голосувати комітет або підкомітет. Якщо комітет вирішить не просувати законопроект на той момент, він подається на розгляд. Внесення законопроекту, як правило, означає, що законопроект мертвий, але все ще є можливість повернути його на голосування знову. Якщо комітет вирішить просунути законопроект, однак, він друкується і надходить до палати, або Палати, або Сенату. Для прикладу будемо вважати, що законопроект йде першим до Палати (хоча і зворотне може бути правдою, і, по суті, купюри можуть переміщатися одночасно через обидві палати). Перш ніж він досягне поверху будинку, він повинен спочатку пройти через Комітет Палати з правил. Цей комітет встановлює правила дебатів, такі як терміни та обмеження щодо кількості та типу поправок. Після того, як ці правила встановлені, законопроект рухається через підлогу, де його обговорюють і можуть бути внесені поправки. Після того, як межі дебатів і поправок були досягнуті, Палата проводить голосування. Якщо проста більшість, 50 відсотків плюс 1, голосує за просування законопроекту, він виходить з Палати і в Сенат.

Опинившись у Сенаті, законопроект розміщується в календарі, щоб його можна було обговорити. Або, що більш типово, Сенат також розгляне законопроект (або супутню версію) у власних комітетах. Оскільки Сенат набагато менший, ніж Палата, він може дозволити собі бути набагато більш гнучким у своїх правилах для дебатів. Як правило, сенатори дозволяють один одному говорити та обговорювати стільки часу, скільки хоче оратор, хоча вони можуть погодитися як орган, щоб створити часові обмеження. Але без цих обмежень дебати тривають до тих пір, поки не буде запропоновано та проголосувано рух до столу.

Ця гнучкість щодо виступу в Сенаті породила унікальну тактику, флібустер. Слово «флібустер» походить від голландського слова vrijbuiter, що означає пірат. І назва доречна, оскільки сенатор, який запускає флібустер, практично викрадає підлогу палати, виступаючи протягом тривалого періоду часу, тим самим перешкоджаючи сенату закрити дебати та діяти за законопроектом. Тактика була вдосконалена в 1850-х роках, коли Конгрес боровся зі складним питанням рабства. Після Громадянської війни використання флібустера стало ще більш поширеним явищем. Врешті-решт, у 1917 році Сенат прийняв правило 22, яке дозволило палаті провести голосування за клотур, щоб закінчити дебати. Щоб посилатися на клотуру, Сенат повинен був отримати більшість у дві третини. Це було важко зробити, але це, як правило, заважало комусь викрасти підлогу Сенату, за винятком очевидного винятку запису сенатора Строма Турмонда двадцять чотиригодинного флібустера Закону про громадянські права.

У 1975 році, після посиленої партизанства епохи громадянських прав, Сенат ще більше послабив флібустер, зменшивши кількість, необхідну для клотури, з двох третин до трьох п'ятих, або шістдесяти голосів, де вона залишається і сьогодні (за винятком кандидатур суддів, для яких потрібно лише п'ятдесят п'ять голосів, щоб посилатися клотур). Більше того, флібустери не допускаються до акту про узгодження річного бюджету (Закон про примирення 2010 року був актом, згідно з яким було прийнято імплементаційне законодавство для Obamacare).

ШЛЯХЕТНА ІСТОРІЯ ФЛІБУСТЕРА?

Коли більшість людей думають про сенатський флібустер, вони, ймовірно, зображують актора Джиммі Стюарта, який стоїть роздратований на подіумі і вимагаючи Сенату прийти в себе і зробити правильно. Навіть для тих, хто не знайомий з класичним фільмом Френка Капра, містер Сміт їде до Вашингтона, образ героїчного єдиного сенатора, що шліфується до влади всієї палати, озброєний лише ораторською майстерністю, природно, має тенденцію надихати. На жаль, історія флібустера менш душевна.

Це не означає, що благородні причини не були відстоювані флібустичними сенаторами; вони, безумовно, мають. Але вони багато в чому були затьмарені відвертими смішними і часом расистськими флібустерами ХХ століття. У першій категорії виділяється п'ятнадцяти-півгодинний марафон сенатора Хьюї Лонга з Луїзіани: Сподіваючись зберегти необхідність підтвердження Сенатом деяких робочих місць, які він хотів утримати від своїх політичних ворогів, Лонг витратив більшу частину свого флібустера, аналізуючи Конституцію, розповідаючи про свої улюблені рецепти, і розповідаючи забавні історії, як це було його звичаєм.

У визначальний момент для флібустера сенатор Стром Турмонд з Південної Кароліни виступав протягом двадцяти чотирьох годин і вісімнадцяти хвилин проти слабкого законопроекту про громадянські права в 1957 році. Вокальний прихильник сегрегації та білого верховенства, Турмонд не робив таємниці своїх поглядів і раніше балотувався на пост президента на сегрегаційній платформі. Також Турмонд не був першим, хто використав флібустер для збереження сегрегації та запобігання розширенню громадянських прав афроамериканців. Групи відданих південних сенаторів використовували флібустер, щоб запобігти прийняттю антилінчевого законодавства неодноразово протягом першої половини ХХ століття. Пізніше, зіткнувшись із Законом про громадянські права 1964 року, південні сенатори влаштували п'ятдесят семиденний флібустер, щоб спробувати вбити його. Але імпульс нації був проти них. Законопроект прийняв їх обструкціонізм і допоміг зменшити сегрегацію.

Чи є флібустер інструментом благородної меншини, яка намагається стримати приплив потужної меншини? Або його історія як зброя, що підтримує сегрегацію, викриває її як лише тактику перешкоджання?

Оскільки і Палата, і Сенат можуть і часто вносять зміни до законопроектів, законопроекти, які виходять з кожної палати, часто виглядають по-різному. Це створює проблему, оскільки Конституція вимагає, щоб обидві палати приймали однакові законопроекти. Одне просте рішення полягає в тому, щоб перша палата просто прийняла законопроект, який в кінцевому підсумку робить його з другої палати. Іншим рішенням є подальше внесення змін до законопроекту другої палати та відправити його назад до другої палати. Конгрес зазвичай приймає один з цих двох варіантів, але приблизно кожен восьмий законопроект не може бути вирішений таким чином. Ці законопроекти повинні бути відправлені до комітету конференції, який веде переговори про примирення обидві палати можуть прийняти без змін. Тільки тоді законопроект може просунутися до столу президента для підпису або вето. Якщо президент накладає вето на законопроект, обидві палати повинні зібрати дві третини голосів, щоб подолати вето і змусити президента підписати його. Якщо поріг в дві третини в кожній палаті не може бути досягнутий, законопроект помирає (рис.).

Процес, за допомогою якого законопроект стає законом, є тривалим і складним, але він покликаний забезпечити, щоб врешті-решт всі сторони були задоволені положеннями законопроекту.

Для одного погляду на класичний законодавчий процес відвідайте YouTube, щоб переглянути «Я просто законопроект» від ABC Schoolhouse Rock! серія.

СУЧАСНЕ ЗАКОНОДАВСТВО ВІДРІЗНЯЄТЬСЯ

Протягом більшої частини історії країни описаний вище процес був стандартним методом, за допомогою якого законопроект став законом. Однак протягом останніх трьох з половиною десятиліть зміни в правилах і процедурах створили ряд альтернативних маршрутів. У сукупності ці різні маршрути становлять те, що деякі політологи описали як новий, але неортодоксальний законодавчий процес. За словами політолога Барбари Сінклер, основним спусковим механізмом відходу від класичного законодавчого шляху стали бюджетні реформи 1970-х років. Закон про контроль бюджету та стягнення 1974 року дав Конгресу механізм для прийняття великих, всеохоплюючих, бюджетних рішень. У наступні роки бюджетний процес поступово став засобом створення всебічних змін політики. Один великий крок у цій трансформації стався в 1981 році, коли адміністрація президента Рональда Рейгана запропонувала використовувати бюджет для просування його економічних реформ.

НЕ_ПЕРЕТВОРЕНІ_ЩЕ: пункт

Перевага приєднання реформ до бюджетної резолюції полягала в тому, що Конгрес міг змусити голосувати вгору або вниз (так чи ні) за весь пакет. Така упакована купюра називається омнібусної купюрою.

Круц Глен Сергійович. 2001 р. Поїздка: Омнібус законодавство в Конгресі США. Колумбус, Огайо: Преса університету штату Огайо.

Створення та голосування за омнібусний законопроект дозволяє Конгресу швидко здійснити політичні зміни, які мали б багато голосів і витрачати великий політичний капітал протягом тривалого періоду часу. Це і послідовне схоже використання бюджетного процесу переконало багатьох в Конгресі в корисності цієї стратегії. Під час спірних та ідеологічно розділених 1990-х років бюджетний процес став загальним механізмом вирішення проблем у законодавчій владі, тим самим заклавши основу для роботи законодавства сьогодні.

Важливою характерною рисою сучасного законодавства є значно розширена влада і вплив партійного керівництва на контроль законопроектів. Однією з причин цієї зміни стала підвищена партійність, яка тягнеться до 1980-х років і все ще з нами сьогодні. З такими високими політичними ставками партійне керівництво неохоче просто дозволяє комітетам самостійно вирішувати справи. У Палаті керівництво використовує спеціальні правила, щоб направляти законопроекти через законодавчий процес і до конкретного результату. Незвичні лише кілька десятиліть тому, ці зараз широко використовувані правила обмежують дискусії та варіанти, і покликані зосередити увагу членів.

Практика багаторазових рефералів, за допомогою яких цілі законопроекти або частини цих законопроектів передаються більш ніж одному комітету, значно послабила різні спеціалізації монополій комітетів, що проводяться переважно в Палаті, але також певною мірою в Сенаті. Маючи менший контроль над законопроектами, комітети, природно, звернулися до керівництва за допомогою. Дійсно, як свідчення його посилення контролю, керівництво іноді може взагалі уникати комітетів, вважаючи за краще працювати на підлозі. І навіть коли законопроекти рухаються через комітети, керівництво часто прагне скорегувати законодавство до того, як воно досягне статі.

Ще однією особливістю сучасного законодавчого процесу, виключно в Сенаті, є застосування сучасного флібустера. На відміну від традиційного флібустера, в якому сенатор взяв слово і тримав його якомога довше, сучасний флібустер насправді є збоченням правил клотури, прийнятих для контролю над флібустером. Коли партизанство є високим, як це було часто, сенатори можуть вимагати cloture, перш ніж будь-який законопроект зможе отримати голос. Це призводить до збільшення кількості голосів, необхідних для того, щоб законопроект просунувся від простої більшості в п'ятдесят один до супербільшості шістдесяти. Ефект полягає в тому, щоб дати сенатській меншості велику владу перешкоджати, якщо вона схильна до цього.

Веб-сайт Бібліотеки Конгресу Томас надав вченим, громадянам та ЗМІ безліч доступних даних про членів та законопроектів протягом більше двох десятиліть.

Резюме

У класичному законодавчому процесі законопроекти вносяться і направляються до відповідного комітету. У рамках комітетів проводяться слухання і законопроект обговорюється і в кінцевому підсумку направляється на підлогу палати. На підлозі законопроект обговорюється та змінюється до тих пір, поки він не прийнятий або не проголосується. Якщо пройдено, він переходить до другої палати, де дебати і внесення змін починаються заново. Зрештою, якщо законопроект зробить це так далеко, дві палати збираються в спільному комітеті, щоб узгодити те, що зараз є двома різними законопроектами. Протягом останніх кількох десятиліть, однак, Конгрес прийняв зовсім інший процес, за допомогою якого великі законодавчі акти, що охоплюють багато різних пунктів, проходять через процес бюджетування. Цей метод мав ефект подальшого розширення прав і можливостей керівництва, на шкоду комітетам. Сучасний законодавчий процес також зазнав впливу зростаючої кількості флібустерних загроз у Сенаті та використання клотури для їх запобігання.

Зупинка флібустера вимагає, що ________.

1. більшість сенаторів погоджуються з законопроектом
2. динамік відходить від подіуму
3. палата голосує за клотр
4. спікер або лідер більшості втручається

Сказати, що законопроект розмічається - це ще один спосіб сказати, що він є ________.

1. табличні
2. знехтувати
3. ветував
4. зі змінами

Ключовим засобом просування сучасного законодавства зараз є ________.

1. комітети
2. дії керівництва
3. бюджетний процес
4. флібустер

Коротко пояснити різницю між класичною моделлю законодавчого законодавства і сучасним процесом.

Фрамери Конституції спроектували Сенат, щоб відфільтрувати вихід іноді поспішного будинку. Як ви думаєте, це була мудра ідея? Чому чи чому ні?

Конгрес послідовно розширював власні повноваження регулювати торгівлю між державами та між ними. Чи повинен Конгрес мати цю владу або повинен Верховний суд намотати його в? Чому?

Що свідчить тенденція до описового представництва про те, що складові цінують у їхньому законодавчому органі? Як Конгрес може подолати той факт, що таке представництво не завжди найкраще відповідає інтересам виборців?

Які фактори найбільше сприяли перетворенню від класичного законодавчого процесу та до нового стилю?

Книги:

Біндер, Сара А. 1997. Права меншин, правило більшості: партизанство та розвиток Конгресу. Кембридж, Великобританія: Кембриджський університетський прес.

Девідсон, Роджер Х. і Уолтер Ю.Олешек. 1981 рік. Конгрес та його члени. Вашингтон, округ Колумбія: Квартальна преса Конгресу.

Додд, Лоуренс К. та Брюс Ян Оппенгеймер. 1981 рік. Конгрес переглянуто. Вашингтон, округ Колумбія: Квартальна преса Конгресу.

Хофштадтер, Річард. 1965 рік. Параноїдальний стиль в американській політиці та інші нариси. Нью-Йорк: Кнопф.

Манн, Томас Е. та Норман Дж. Орнштейн. 2012 рік. Це навіть гірше, ніж здається: як американський конституційний лад зіткнувся з новою політикою екстремізму. Нью-Йорк: Основні книги.

Мейхью, Девід Р. 1974. Конгрес: Виборчий зв'язок. Нью-Хейвен, Коннектикут: Преса Єльського університету.

Мутч, Роберт Е. 2014. Купівля голосів: історія реформи фінансування виборчої кампанії. Оксфорд: Преса Оксфордського університету.

Олешек, Вальтер Дж. 1978. Процедури Конгресу та політичний процес. Вашингтон: Квартальна преса Конгресу.

Сінклер, Барбара. 1997 рік. Неортодоксальне законотворчість: нові законодавчі процеси в Конгресі США. Вашингтон, округ Колумбія: CQ Press.

Фільми:

1939. Містер Сміт їде до Вашингтона.

1957. Обличчя в натовпі.

1962. Консультація та згода.

1972. Кандидат.

Глосарій

клотура

парламентський процес, щоб закінчити дебати в Сенаті, як захід проти флібустера; посилається, коли три п'ятих сенаторів голосують за пропозицію

філібустер

парламентський маневр, який використовується в Сенаті, щоб продовжити дебати про законодавчий акт якомога довше, як правило, з метою перешкоджання або вбивство його

розмітка

процес внесення змін та голосування в комітеті конгресу