5.1: Адміністративні установи: їх структура та повноваження

Цілі навчання

1. Поясніть причини, за якими у нас є федеральні адміністративні установи.
2. Поясніть різницю між органами виконавчої влади та незалежними агентствами.
3. Опишіть конституційне питання, яке ставить під сумнів, чи можуть адміністративні органи мати повноваження приймати законні правила, які впливають на бізнес.

Чому мають адміністративні установи?

Конституція США згадує лише три гілки влади: законодавчу, виконавчу та судову (статті I, II та III). У Конституції немає згадки про відомства, хоча федеральні відомства іноді називають «четвертою гілкою влади». Верховний суд визнав легітимність федеральних адміністративних органів приймати правила, які мають таку ж обов'язкову дію, як статути Конгресу.

Більшість коментаторів зазначають, що наявність агентств з нормотворчою владою є практичною необхідністю: (1) Конгрес не має досвіду або безперервності для розвитку спеціалізованих знань у різних областях (наприклад, комунікації, навколишнє середовище, авіація). (2) Через це Конгрес має сенс викласти широкі статутні вказівки агентству та делегувати повноваження агентству пропонувати правила, що сприяють статутним цілям. (3) Поки Конгрес робить це керівництво делегуванням достатньо чітким, він не делегує неналежним чином. Якщо керівні принципи Конгресу занадто розпливчасті або невизначені, це (по суті) віддає свою конституційну владу деякій іншій групі, і цього вона не може зробити.

Навіщо взагалі регулювати економіку?

Ринок часто не працює належним чином, як часто відзначають економісти. Монополії, наприклад, трапляються в природному перебігу людських подій, але не завжди бажані. Щоб це виправити, необхідно добре продумане і об'єктивно виконане конкурентне законодавство (те, що в США називають антимонопольним законодавством).

Негативні екстерналії також повинні бути «зафіксовані». Наприклад, як ми бачимо в деліктному праві (глава 7 «Вступ до деліктного закону»), люди та бізнес-організації часто роблять речі, які накладають витрати (збитки) іншим, і правова система намагатиметься - шляхом присудження компенсаційних збитків - внести справедливі корективи. Що стосується ідеальних умов для вільного ринку, розглядайте деліктне право як про спробу правової системи компенсувати негативні зовнішні наслідки: ті витрати, що покладаються на людей, які добровільно не погодилися нести ці витрати.

Що стосується свобод входу або виходу з ринку, то конституційні гарантії рівного захисту США можуть перешкодити місцевим, державним та федеральним урядам вводити дискримінаційні правила торгівлі, які б утримували меншини, жінки та геї від повноцінної участі в бізнесі. Наприклад, якщо невелике містечко Ксенофобія, штат Колорадо, прийняло закон, який вимагав від усіх власників бізнесу та їх працівників бути християнами, гетеросексуальними та одруженими, застереження про рівний захист (а також численні закони штату та федеральні закони про рівні можливості зайнятості) надасть позивачам право звертатися до суду та чи закон відхилений як неконституційний.

Знаючи, що інформація є владою, ми побачимо багато законів, що адмініструються регулюючими органами, які прагнуть вирівняти ігрове поле економічної конкуренції, вимагаючи розкриття найбільш відповідної інформації для споживачів (закони про захист прав споживачів), інвесторів (закони про цінні папери) та громадян (наприклад, токсичні речовини випустити інвентаризаційні закони в екологічному праві).

Ідеальні умови для вільного ринку

1. Є багато покупців і багато продавців, і жоден з них не має істотної частки ринку.
2. Всі покупці і продавці на ринку можуть вільно заходити на ринок або залишити його.
3. Усі покупці та всі продавці мають повне та досконале знання про те, що інші покупці та продавці, включаючи знання цін, кількості та якості всіх товарів, що купуються або продаються.
4. Товари, що продаються на ринку, досить схожі один на одного, щоб учасники не мали сильних переваг щодо того, з яким продавцем або покупцем вони мають справу.
5. Витрати та вигоди від виготовлення або використання товарів, які обмінюються на ринку, несуть лише ті, хто купує або продає ці товари, а не треті особи або люди, «зовнішні» для ринкової угоди. (Тобто ніяких «екстерналій» немає.)
6. Всі покупці і продавці є максимізаторами корисності, кожен учасник ринку намагається отримати якомога більше за якомога менше.
7. Немає партій, установ або урядових підрозділів, які регулюють ціну, кількість або якість будь-якого товару, що купується та продається на ринку.

Коротше кажучи, деякі форми законодавства та регулювання необхідні для протидії тенденції до консолідації економічної влади та дискримінаційного ставлення до певних осіб та груп, а також наполягати на тому, щоб люди та компанії прибирали власні безлади, а не приховували інформацію, яка надавала б добровільну повноваження. вибір на вільному ринку.

Але є й додаткові підстави для регулювання. Наприклад, в економічних системах цілком ймовірно виникнення природних монополій. Саме тут одна фірма може найбільш ефективно постачати всі товари чи послуги. Наприклад, мати дублюючі (або потрійні) системи постачання електроенергії було б неефективно, тому більшість держав мають комісію з комунальних послуг для визначення як ціни, так і якості обслуговування. Це пряме регулювання.

Іноді деструктивна конкуренція може закінчитися, якщо немає регулювання. Банківська справа та страхування - хороші приклади цього. Без державного регулювання банків (встановлення стандартів і методів) відкрита і жорстка конкуренція призвела б до масових банків банків. Це призведе до розмивання довіри суспільства до банків та бізнесу загалом. Нинішня ситуація (близько 2011 року) шести великих банків, які «занадто великі, щоб провалитися», однак, є прикладом деструктивної неконкуренції.

Інші недоліки ринку можуть дати попит на регулювання. Наприклад, існує необхідність регулювання частот для публічного мовлення на радіо, телебаченні та інших бездротових передачах (для поліції, пожежної охорони, національної оборони тощо). Багато економістів також перерахували б адекватну пропозицію суспільних благ як щось, що має бути створено урядом. Сам по собі, наприклад, ринок не надавав би суспільних благ, таких як освіта, система автомобільних доріг, маяки, військові для оборони.

Справжній капіталізм laissez-faire - ринок, вільний від будь-якого регулювання - не намагатиметься боротися з недосконалостями ринку, а також дозволить людям вільно вибирати продукти, послуги та інші домовленості, які історично вважалися соціально неприйнятними. Вони включали б укладення контрактів на купівлю та продаж осіб (рабство), сексуальні послуги, «вуличні наркотики», такі як героїн або кокаїн, голоси за державні посади, оцінки за цей курс з ділового права та навіть шлюбне партнерство.

Таким чином, вільний ринок в реальних умовах, а не в теорії - складається з торгівлі, юридично обмеженої тим, що є економічно бажаним, а також соціально бажаним. Цілі державної політики на соціальній арені включають забезпечення рівних можливостей у працевлаштуванні, захист працівників від нездорових або небезпечних умов праці, збереження якості та ресурсів навколишнього середовища та захист споживачів від небезпечних продуктів. Іноді ці цілі досягаються шляхом надання особам статутних прав, які можуть бути використані при поданні скарги (наприклад, Розділ VII Закону про цивільні права 1964 року, для дискримінації в сфері зайнятості), а іноді вони задовольняються шляхом створення агентств з правом розслідувати та контролювати та виконувати законодавство та нормативні акти, створені для забезпечення виконання такого закону (наприклад, Агентство з охорони навколишнього середовища, для подання позову проти забруднюючої компанії).

Історія федеральних агентств

Через положення про торгівлю в Конституції США Конгрес має право регулювати торгівлю між державами та іноземними країнами. Саме раннє федеральне агентство тому займалося вантажоперевезеннями і залізницями, щоб буквально встановити правила дорожнього руху для міждержавної торгівлі. Перше федеральне агентство, Міждержавна комісія з торгівлі (ICC), було створено в 1887 році. Конгрес делегував ICC повноваження виконувати федеральні закони проти дискримінації залізничних ставок та інших недобросовісних практик ціноутворення. До початку цього століття МКС отримав владу фіксувати ставки. Однак з 1970-х по 1995 рік Конгрес прийняв дерегуляційні заходи, і ICC був офіційно скасований в 1995 році, з його повноваження передані Раді з наземного транспорту.

Починаючи з Федеральної торгової комісії (FTC) в 1914 році, Конгрес створив безліч інших агентств, багато з яких знайомі актори американського уряду. Сьогодні понад вісімдесят п'ять федеральних агентств мають юрисдикцію регулювати ту чи іншу форму приватної діяльності. Більшість створювалися з 1930 року, а більше третини з 1960 року. Аналогічне зростання відбулося і на державному рівні. Більшість штатів зараз мають десятки регулюючих органів, багато з них перекриваються у функціонуванні з федеральними органами.

Класифікація агентств

Незалежні агентства відрізняються від федеральних виконавчих відомств та інших органів виконавчої влади своїми структурними і функціональними характеристиками. Більшість виконавчих департаментів мають одного директора, адміністратора або секретаря, призначеного президентом Сполучених Штатів. Незалежні агентства майже завжди мають комісію або правління, що складається з п'яти-семи членів, які поділяють владу над агентством. Президент призначає уповноважених або правління за умови підтвердження Сенату, але вони часто служать в шаховому порядку і часто на більш тривалі терміни, ніж звичайний чотирирічний президентський термін. Вони не можуть бути видалені, крім «доброї причини». Це означає, що більшість президентів не зможуть призначити всіх комісарів даного незалежного відомства. Більшість незалежних відомств мають законодавчо вимогу двопартійного членства в комісії, тому президент не може просто заповнювати вакансії членами власної політичної партії.

Окрім ICC та FTC, основними незалежними агентствами є Федеральна комісія зв'язку (1934), Комісія з цінних паперів та бірж (1934), Національна рада з трудових відносин (1935) та Агентство з охорони навколишнього середовища (1970). Див. примітку «Ідеальні умови для вільного ринку» на бічній панелі.

Навпаки, члени органів виконавчої влади служать на задоволення президента і тому набагато більше піддаються політичному контролю. Одним із наслідків цієї відмінності є те, що правила, які оприлюднюють незалежні установи, не можуть бути переглянуті президентом або його співробітниками - лише Конгрес може безпосередньо скасувати їх - тоді як Білий дім або чиновники різних департаментів кабінету міністрів можуть наглядати за роботою агентств, що містяться в них ( якщо спеціально не заперечує владу Конгресом).

Повноваження агентств

Агентства мають найрізноманітніші повноваження. Багато оригінальних статутів, які їх створили, як Федеральний закон про зв'язок, надали їм ліцензійні повноваження. Жодна сторона не може вступати у виробничу діяльність, на яку поширюється закон, без попередньої ліцензії агентства - наприклад, жодна комунальна компанія не може запустити атомну електростанцію, якщо спочатку не затверджено Комісією з ядерного регулювання. В останні роки рух до дерегуляції економіки призвів до зменшення деяких ліцензійних повноважень. Багато агентств також мають повноваження встановлювати ставки, що стягуються компаніями, що підпадають під юрисдикцію агентства. Нарешті, агенції можуть регулювати ділову практику. FTC має загальну юрисдикцію над усім бізнесом у міждержавній торгівлі для моніторингу та усунення «недобросовісних дій» та «оманливої практики». Комісія з цінних паперів та бірж (SEC) здійснює нагляд за випуском корпоративних цінних паперів та інших інвестицій та здійснює моніторинг практики фондових бірж.

На відміну від судів, на адміністративні органи покладається відповідальність за виконання конкретного доручення або досягнення мети або поставлених цілей. Вони не повинні залишатися нейтральними у різних питаннях дня; вони повинні діяти. Їм були надані законодавчі повноваження, тому що в суспільстві, що все складніше, Конгрес не знає, як законодавство з такою деталізацією, яка необхідна, і не матиме часу наблизитися до всіх секторів суспільства, навіть якщо він намагався. Саме тому, що вони мають робити те, чого не можуть робити загальні законодавчі органи, установи є спеціалізованими органами. Завдяки багаторічному досвіду у вирішенні подібних проблем вони накопичують масу знань, які вони можуть застосувати для виконання своїх статутних обов'язків.

Всі адміністративні установи мають два різних види персоналу. Керівники, будь то єдиний адміністратор або колегіальний орган уповноважених, є політичними призначенцями і служать відносно обмеженими термінами. Під ними більш-менш постійний штаб—бюрократія. Багато політичних рішень відбувається на рівні персоналу, оскільки ці працівники мають істотний контроль над збором фактів та представленням даних та аргументів комісарам, які володіють кінцевою владою агентств.

Конституція та установи

Конгрес може створити агентство через законодавство. Коли Конгрес надає повноваження агентству, законодавство відоме як стимулюючий акт. Концепція того, що Конгрес може делегувати владу агентству, відома як доктрина делегації. Зазвичай у відомства будуть всі три види влади: виконавча, законодавча і судова. (Тобто, агентство може встановлювати правила, які повинен дотримуватися бізнес, може розслідувати і переслідувати ці підприємства, а також може проводити адміністративні слухання за порушення цих правил. Вони, по суті, виробник правил, прокурор і суддя.) Оскільки відомства мають усі три типи урядових повноважень, важливі конституційні питання задавалися, коли Конгрес вперше їх створив. Найважливішим питанням було те, чи віддає Конгрес свою законодавчу владу. Чи було порушено поділ влади, якби органи мали повноваження приймати правила, еквівалентні законодавчим статутам?

У 1935 році в Schechter Poultry Corp. проти Сполучених Штатів, Верховний суд скасував Національний закон про відновлення промисловості на тій підставі, що делегація влади Конгресу була занадто широкою. Шехтер птахівнича корпорація проти США, 295 US 495 (1935). Відповідно до закону галузевим торговим групам було надано повноваження розробляти кодекс добросовісної конкуренції для всієї галузі, і ці кодекси стали законом, якщо вони затверджені президентом. Не було створено жодного адміністративного органу для вивчення аргументів для конкретного кодексу, розробки доказів або перевірки однієї версії коду проти іншої. Таким чином, було неконституційним, щоб Конгрес передавав усі свої законодавчі повноваження агентству. У більш пізніх рішеннях було ясно, що Конгрес може делегувати деякі свої законодавчі повноваження, але тільки в тому випадку, якщо делегування повноважень не було надто широким.

Тим не менш, деякі законодавчі акти Конгресу дуже широкі, наприклад, законодавство для Адміністрації з охорони праці та охорони здоров'я (OSHA), якому надано повноваження приймати правила для забезпечення безпечних і здорових умов праці на робочих місцях США. Така широка ініціативна влада дає OSHA чималу розсудливість. Але, як зазначається в розділі 5.2 «Контролюючі адміністративні органи», існує як виконавчий, так і судовий контроль за діяльністю адміністративних органів, а також постійний контроль з боку Конгресу через фінансування та постійний нагляд за органами, як на слуханнях, так і через наступні законодавчі зміни.

КЛЮЧ ВИНОС

Конгрес створює адміністративні установи за допомогою дозвільних актів. У цих актах Конгрес повинен делегувати повноваження, надаючи агентству певний напрямок щодо того, що він хоче, щоб агентство робило. Агентствам, як правило, надаються широкі повноваження для розслідування, встановлення стандартів (оприлюднення правил) та забезпечення виконання цих стандартів. Більшість агентств є органами виконавчої влади, але деякі є незалежними.

Вправи

1. Поясніть, чому Конгресу потрібно делегувати повноваження щодо нормотворчості спеціалізованій установі.
2. Поясніть, чому існує потреба у втручанні на ринок за допомогою законів чи нормативних актів.